《关于做好不动产抵押权登记工作的通知》解读＆影响

近日，自然资源部发布《关于做好不动产抵押权登记工作的通知》（自然资发[2021]54号，以下简称“54号文”），明确禁止抵押的不动产的范围、要求增加记载“担保范围”以及“是否存在禁止或限制转让抵押不动产的约定”的栏目、明确抵押期间转让抵押财产的申请登记规则、明确最高额抵押的最高债权额限度是债权最高限额等。54号文对于解决抵押登记实务中的具体问题，落实《民法典》《民法典担保制度的解释》的实施具有重要意义。具体解读如下：

1.强调禁止抵押的不动产的范围

54号文重申禁止抵押的不动产的范围，包括《民法典》第399条第3项所规定的以公益为目的的非营利法人（公益法人）的教育设施、医疗卫生设施和其他公益设施（公益设施）以及其他法律、行政法规禁止抵押的不动产。

《民法典》第399条规定：下列财产不得抵押：（三）学校、幼儿园、医疗机构等为公益目的成立的非营利法人的教育设施、医疗卫生设施和其他公益设施；

《民法典物权编理解与适用》指出，《民法典》第399条第3项应从主体、客体以及目的三个方面进行限制：

对于主体来说，《民法典》第399条第3项所谓以公益为目的的非营利法人（公益法人），除学校、幼儿园、医院外，还包括公共图书馆、科学技术馆、博物馆、国家美术馆、少年宫、工人文化宫、敬老院、残疾人福利基金会等。

对于客体来说，《民法典》第399条第3项所禁止抵押的对象是教育设施、医疗卫生设施和其他公益设施，如教学楼、实验室等，而对于非公益设施，如学校的小卖部等非公益设施，则是可以抵押的。

对于目的来说，即便是以非公益设施来设定抵押，也只能是对于抵押人自身的债务，而不能为他人的债务设定抵押。其原理在于《担保法司法解释》第53条[1]。据此，如果公益法人以非公益设施为他人提供担保的，也是不能办理抵押登记的。

2.增加记载抵押担保范围的栏目

54号文要求在不动产登记簿“抵押权登记信息”页、“预告登记信息”页增加“担保范围”的栏目，当事人对抵押担保范围有明确约定的，则不动产登记机构应当根据当事人的申请在不动产登记簿“担保范围”栏记载。

对于自然资源部增设抵押“担保范围”栏目的用意，我们可以从《九民纪要》第58条得以知晓。该条指出：

“以登记作为公示方式的不动产担保物权的担保范围，一般应当以登记的范围为准。但是，我国目前不动产担保物权登记，不同地区的系统设置及登记规则并不一致，人民法院在审理案件时应当充分注意制度设计上的差别，作出符合实际的判断：一是多数省区市的登记系统未设置‘担保范围’栏目，仅有‘被担保主债权数额（最高债权数额）’的表述，且只能填写固定数字。而当事人在合同中又往往约定担保物权的担保范围包括主债权及其利息、违约金等附属债权，致使合同约定的担保范围与登记不一致。显然，这种不一致是由于该地区登记系统设置及登记规则造成的该地区的普遍现象。人民法院以合同约定认定担保物权的担保范围，是符合实际的妥当选择。二是一些省区市不动产登记系统设置与登记规则比较规范，担保物权登记范围与合同约定一致在该地区是常态或者普遍现象，人民法院在审理案件时，应当以登记的担保范围为准。”

可见，司法实践中出现了合同约定的担保范围与登记簿记载不一致的问题，而出现该问题的原因，是各地不动产登记系统设置的原因，如没有“担保范围”栏目、仅有“被担保主债权数额（最高债权数额）”、只能填写固定数字等。这时，当事人合同如果约定担保范围包括违约金、损害赔偿金、实现担保物权的费用等，登记簿并无法记载，以至于事后当事人对于担保范围以何者为准发生纠纷而诉诸法院，司法实践对于该争议又产生到底是以登记簿为准还是以合同约定为准（《物权法》第173条、《民法典》第389条）的分歧，以至于最高院在《九民纪要》中专门用一个条文来规范如何审理合同约定的担保范围与登记簿记载不一致的问题。

自然资源部在54号文中明确要求增加记载抵押“担保范围”的栏目，供当事人将合同中有关担保范围的约定直接记载在不动产登记簿，解决了因登记机关自身系统的原因而导致的实践中出现的合同约定的担保范围与登记簿记载不一致的问题，可谓监管与司法实践之间的良性互动。

3.增加“是否存在禁止或限制转让抵押不动产的约定”栏目

《民法典》第406条有关抵押人原则上可以自由转让抵押财产的规定可谓《民法典》最重大的修订之一。

54号文明确在“抵押权登记信息”页、“预告登记信息”页均增加 “是否存在禁止或限制转让抵押不动产的约定”栏目，要求不动产登记机构应当根据申请在该栏记载当事人转让所抵押不动产的约定情况，具体来说：

●有约定的填写“是”，抵押期间依法转让的，应当由受让人、抵押人（转让人）和抵押权人共同申请转移登记；（即此时需要抵押权人同意才能转让抵押财产）

●没有约定的填写“否”，抵押期间依法转让的，应当由受让人、抵押人（转让人）共同申请转移登记。（即此时转让抵押财产只需要抵押人与受让人共同申请转移登记，不需要抵押权人同意）

鉴于《民法典》第406条对于《物权法》第191条有关转让抵押财产需经抵押权人同意作出了原则性修订，故54号文依据不溯及既往的原则进一步明确：《民法典》施行前已经办理抵押登记的不动产，抵押期间转让的，未经抵押权人同意，不予办理转移登记。

4.明确最高额抵押中，最高债权额限度是债权最高限额

由于最高额抵押权担保的是在将来一定期间内连续发生的债权，该抵押权具有最高债权额限度，最高额抵押权人可以在最高债权额限度内就担保财产优先受偿。实践中，出现了最高债权额限度是债权最高限额还是本金最高限额的争议，前者包括债权本金、利息、违约金等。54号文明确将不动产登记簿“最高债权数额”修改为“最高债权额”，并填写最高额抵押担保范围所对应的最高债权数额，可以解决最高额抵押中利息、违约金等是否可以优先受偿的问题。

注释：

[1] 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第五十三条：学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体，以其教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施以外的财产为自身债务设定抵押的，人民法院可以认定抵押有效。

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